华南师范大学法学院

谭世贵:国家监察权如何制约与监督?

2017-11-09 10:57:29 |来源:华南师范大学法学院 点击:| 收藏本文

编者按:本文作者为华南师范大学法学院教授、博士生导师,中国刑事诉讼法学研究会副会长。本文原载《政法论丛》2017年第5期,原题为《论对国家监察权的制约与监督》,为方便阅读,本文已删除注释。若有与刊发版出入之处,以刊发版为准。感谢谭世贵教授授权推送。


国家监察权同样存在被滥用和发生腐败的可能,必须予以制约和监督。对国家监察权的制约与监督应当遵循有利于国家监察权的依法独立行使、国家制约与社会监督并重、外部制约监督与内部制约监督相结合以及依法制约与监督的原则。对国家监察权的制约与监督包括执政党的监督,国家权力机关、司法机关的制约与监督,社会组织和社会舆论、公民个人的监督,以及国家监察机关自身的制约与监督等几种,并依主体的不同而需采取不同的方式和程序。为保障对国家监察权制约与监督的顺利进行,还需要配套采取大力推进监察信息公开、保障检察权审判权的依法独立行使以及保障律师在国家监察机关的调查活动中依法执业的权利等措施


关键词:国家监察权;制约与监督;主体;方式;程序

2016年10月27日,中共十八届六中全会通过的会议公报指出:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”,首次将将监察机关与人大、政府等并列提出。随后,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在上述三省、市设立各级监察委员会,试点省市将设立由人民代表大会产生的监察委员会,成为“行使国家监察职能的专责机关”。同年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》确定在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权;将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能部门整合至监察委员会。成立国家监察委员会是我国“事关全局的重大政治改革”,其根本目的是强化对各类公权力的制约与监督,加大反腐败的力度,保持公权力的廉洁性。没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。国家监察权同样存在被滥用和发生腐败的可能性,因此如何科学设计对国家监察权的制约与监督制度并保障其有效运行,就成为这一重大改革能否取得成功的重要一环。为此,笔者不揣冒昧,拟对这一问题进行初步的研究和探讨。

、对国家监察权的制约与监督的概念界定

对国家监察权的制约与监督,是指国家监察权应当受到哪些主体采用何种方式和程序进行的制约与监督。何谓“制约”、“监督”?中国社会科学院语言研究所词典编辑室编写的《现代汉语词典》(商务印书馆第6版)对“制约”一词的解释是:“甲事物本身的存在和变化以乙事物的存在和变化为条件,则甲事物为乙事物所制约”;对“监督”一词的解释是:“察看并督促”。通常地,制约意指限制约束,如“环境制约”、“权力制约”“互相制约”等等;监督意指监视督促,如“党内监督”、“群众监督”、“舆论监督”和“社会监督”,等等。

为厘清制约与监督的概念,我们有必要分析其构成要素。一般来说,制约与监督必须具备以下五个要素:(1)制约与监督的正当性,即为什么需要制约与监督,制约与监督的主体权力来源是否正当,制约与监督是否有必要,客体是否需要被制约与监督;(2)制约与监督的主体,即实施制约与监督的个人人或组织(单位);(3)制约与监督的客体,即被制约与监督的对象,它是制约与监督所作用的个人或组织(单位)及其行使的职权、权力;(4)制约与监督的内容,即制约与监督什么,制约与监督主体在哪些方面作用于客体,客体的哪些行为、权能需要受主体制约与监督;(5)制约与监督的规则,即实施制约与监督需遵循哪些原则,需依照何种方式和程序进行。具体而言,制约与监督的规则包括实体规则和程序规则,其中前者是指规定制约与监督主体的权力或权利以及制约与监督客体相应的责任与义务的规则,后者是指规定主体从事制约与监督行为的顺序、方式和手续的规则。概括起来,上述五个要素就是,为什么要制约与监督、由谁来制约与监督、制约与监督谁、制约与监督什么、怎样制约与监督。这五个要素缺一不可,共同构成一个完整的制约与监督制度。

制约与监督,两者之间既有联系,又有区别。具体到对国家监察权的制约与监督,两者的联系在于,它们都是对国家监察权行使的约束、限制和控制,都能起到防止和纠正国家监察权滥用、错用、不作为、腐败蜕变的作用,目的都在于保障国家监察机关依照宪法和法律客观公正地行使国家监察权,促进和维护社会公平正义。而且,制约与监督往往交织存在,你中有我,我中有你,共同作用于国家监察权行使的过程。两者的区别具体表现在以下五个方面:

1.制约与监督的主体关系不同。一般而言,制约关系是相互的、双向的,是权力主体之间相互约束牵制的关系,这种关系是基于相关权力主体(机关、机构或个人)各自承担特定的职能任务所产生的,具有制约关系的权力主体需共同参与到特定权力运行过程之中。而监督关系是非对称性的,单向的,监督主体可以对被监督主体行为进行单方的监察、督促,监督者可以不直接参与被监督者的权力行使过程,只对权力过程进行中止或事后追究。譬如,根据我国宪法和法律的规定,人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中是分工负责、互相配合、互相制约的关系,这里的制约关系就是相互的。宪法和法律同时也规定检察机关是国家法律监督机关,它在刑事诉讼中对侦查机关、审判机关享有监督权,这种监督是单向的,因此并非互相制约的各方都互为监督主体,制约与监督的主体关系是不同的。

2.制约与监督的权力结构不同。制约与监督都是基于权力的分化而来,权力的分化是社会分工在权力领域的具体体现,也是社会管理复杂化的必然产物。制约与监督的权力结构是不同的,一个存在于某项权力的内部结构系统中,另一个则存在于某项权力的外部结构系统中。制约是权力系统内部各种力量之间的相互牵制、制动和约束,它存在于权力的内部结构系统中;监督是权力主体的外部力量对权力主体的监察、监控和督促,它存在于此项权力的结构之外。监督者独立于被监督者,而制约各方则是通过它们之间的相互制衡钳制,防止任何一方滥用权力,同时也意味着任何一方都无法独自完成整个权力事项,而需要在协商与妥协中进行。

3.制约与监督的侧重点不同。制约强调的是通过一定的程序和规则厘定权力主体之间的权职分工和权能配置,来划定各项权力的边界,进而发挥互相制衡的作用,因此制约的侧重点在于遵循之前设定的程序和规则办事。而监督则不同,它是外部权力作用于被监督权力,不存在监督者与被监督者的权能交叉和重叠,监督要求监督者掌握被监督者一定的信息,否则无从监督,因此,监督的侧重点在于被监督者要披露和公布相关信息,它强调的是被监督者权力行使的公开和透明。

4.制约与监督的责任承担主体不同。制约中,由于各主体都需要参与到整个权力事项,各主体均是权力运行的组成部分,一旦权力运行出现问题,则制约中的各主体均应承担责任。而在监督中,监督主体独立于被监督者,监督主体的权能任务在于监督被监督者的权力行使过程,监督主体的权能指向的是被监督者的行为,一旦发现被监督者有违反法律规定的行为时,则应依法对被监督者进行问责与处理,追究被监督者的责任。一般而言,监督主体的职责任务在于及时发现并纠正被监督者的违法或不当行为,而责任承担主体是被监督者,具体到国家监察权,国家监察机关及其工作人员是被监督者,如果国家监察权的行使出现问题,则应由国家监察机关及其工作人员承担相应的责任。

5.制约与监督的效果不同。监督对于被监督者的决策和行为是督促性的,要求被监督者作出积极的回应,但不具有决定性,也不参与决策,因而不负决策和执行责任,因此,通常而言,采用监督的方式控制权力容易出现不受约束的权力且弹性较大、随意性较大、实效性较弱,而制约对于受制约方是具有一定决定性影响的,受制约方要么接受制约主体的决定,要么依法选择其他的程序或路径继续推进权力运行,这也是通过制约方式控制权力效果较好的原因。因此,采用制约的方式控制权力能保障不出现不受约束的权力,且影响的刚性较强、随意性较小、实效性较强。

二、对国家监察权的制约与监督应当遵循的基本原则

对国家监察权的制约与监督制度的确立与实施,均应遵循一些基本原则。这些原则则体现了对国家监察权进行制约与监督的价值追求和基本要求,贯穿于制约与监督国家监察权的全部过程,决定着制约与监督活动的方向。概括起来,对国家监察权的制约与监督应当遵循以下几项基本原则:

(一)有利于国家监察权依法独立行使的原则

国家监察权依法独立行使,是国家监察权得以高效权威运行的基础和前提。为此,应当规定,国家监察机关依法独立行使职权,不受其他国家机关、社会团体和公民个人的干涉。换言之,包括制约与监督主体在内的任何机关、单位、团体和个人均不得非法干涉国家监察机关依法独立行使国家监察权,否则国家监察机关有权进行抵制;同时,对于制约与监督主体不当的或违法的制约与监督,法律应当规定相应的救济措施。

当然,这一原则所要保障的是国家监察机关依法独立行使职权,这就要求国家监察机关行使国家监察权要做到合法性、独立性和排除干涉性的统一:(1)合法性。国家监察机关及其工作人员必须按照法律规定的程序在法律规定的职权范围内行使国家监察权。首先,国家监察机关及其工作人员必须在法律规定的范围之内行使国家监察权,对于法律没有赋予国家监察机关的权力,国家监察机关不得行使,否则就是越权违法;同时,对于法律规定的国家监察权,国家监察机关必须忠实地履行职责,否则便是失职。其次,国家监察机关及其工作人员必须按照法定程序行使国家监察权,高度重视和严格遵守法定程序,防止国家监察权被滥用。再次,对于制约与监督主体对国家监察权的行使的监督与制约,只要是依照法律规定的方式和程序进行的,国家监察机关及其工作人员均应当接受或服从。(2)独立性。国家监察权是一项专门化的并具有高度独立性的国家权力,应由国家监察机关代表国家来独立行使,对于国家监察权行使的过程和结果,国家监察机关必须承担全部责任;其他国家机关、社会团体和个人非经法律授权不得替代行使或参与行使国家监察权,对于国家监察权行使的过程和结果也不承担任何责任。(3)排除干涉性。国家监察机关行使职权不受非法干涉,制约与监督主体要尊重和支持国家监察机关依法独立行使职权,事实上,对其监督与制约也是为了使其能够更加规范、更加合法地独立行使职权。国家监察机关是独立于行政机关和司法机关的专门国家机关,如果行政机关和司法机关以及社会团体、公民个人可以任意干涉国家监察机关行使职权,那么国家监察机关也就不可能履行好监察职能。

(二)国家制约与社会监督并重的原则

历史经验表明,一切有权力的人都可能滥用权力。而要防止权力被滥用,既要有以权力制约权力的机制,又要有以权利监督权力的机制。对国家监察权的制约与监督,要坚持国家权力制约与社会权利监督并重的原则,以有效预防和惩罚国家监察机关及其工作人员的违法与失职行为,遏制监察腐败现象的发生,确保国家监察权的公正高效运行。

国家制约,即在法律框架内由执政党和国家机关对国家监察权的行使所进行的制约。在我国,对国家监察权的国家制约主要是执政党、国家权力机关、行政机关、司法机关,以及上级国家监察机关对国家监察权行使的制约。资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在考察了历史上各个国家运用权力的情况后指出:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”通过对权力的合理配置和分工使得权力成为有限权力,而且各权力之间可以相互制约,可以使国家监察机关明确自己的职权范围和行使限度,从而避免国家监察机关的权力过于集中,并防止其滥用权力。

社会监督,是指由社会组织和公民个人对国家监察权的行使所进行的监督。在我国,对国家监察权的社会监督主要是社会组织、社会舆论和公民个人依照宪法和法律规定对国家监察权的行使所进行监督。权力的根据不在于权力本身,而在于民众对权力的赋予以及民众对权力行使的认可,因而从终极意义上而言,权利是权力的基础,脱离权利监督制约的权力将无限膨胀,最终毁灭自身。作为国家权力之一的国家监察权也具有这样的属性和特点,它在保障权利的同时,自身也存在着无限膨胀的可能,因而需要权利对其进行监督。社会监督就是运用权利对国家监察权的行使进行监督的重要形式。社会监督具有广泛的群众基础,人人都是社会监督的主体。社会监督不单纯是一个行使权利、维护权利的过程,也是一个监视约束权力的过程。社会监督与国家制约并重,有利于全方位、多角度地约束和监视国家监察权的依法行使,防止国家监察权的滥用和发生腐败现象。

(三)外部制约监督与内部制约监督相结合的原则

对国家监察权的制约监督必须坚持外部制约监督与内部制约监督相结合的原则,发挥内外部制约监督的最大作用,形成合理、系统的制约监督机制。在外部制约监督方面,国家监察机关及其工作人员要自觉接受执政党对国家监察工作的领导和监督,对于行使国家监察权过程中涉及的重大决策、重大工作部署和其他重大问题,要及时向党委请示报告,把国家监察工作纳入党和国家工作的大局来考虑和谋划,始终坚持党对国家监察工作领导的政治原则和政治纪律;要自觉接受人民代表大会及其常务委员会的制约监督,既要加强同人民代表的联系,主动听取他们的意见和建议,也要注意接受人民代表大会及其常务委员会和内设机构的集体监督意见,以及接受人民代表大会及其常务委员会的质询、检查和评议;要自觉接受司法机关的制约监督,尊重检察机关的诉讼监督权、审查逮捕权和审查起诉权,尊重人民法院的审判权,充分重视检察建议和司法建议并采取措施纠正违法行为,改进自己的工作;要自觉接受审计机关的审计监督,充分重视审计意见并采取措施加强财务管理;要自觉接受社会组织和社会舆论以及公民个人的监督,充分尊重社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权,要把人民群众的批评建议当作改进工作的动力。在内部制约监督方面,要切实扎紧制度的笼子,防止“灯下黑”。国家监察机关要加强自身内部的制约监督,形成工作流程的科学化、规范化。例如:要细化工作环节、流程的处理时限,明确国家监察机关权力行使的期限,不得拖延和积压;要留存工作档案、记录,特别是影像记录,以便事后监督;监察谈话、执行监察措施、调查取证等事项必须由两名以上国家监察工作人员共同进行;设置监督、审查、案件管理、干部监督等部门,实行审查与审理分离、办案与监督分设,审查人员不得参与审理,以确保内部流程的有机衔接与相互约束,实现部门之间权力的制约与平衡。

(四)依法制约与监督原则

依法制约与监督,是指制约与监督主体应当依照法律、法规、规章的规定对国家监察权进行制约与监督,做到依法行事,在法治轨道上实现对国家监察权的制约与监督。依法制约与监督是对国家监察权进行制约与监督的基本要求,也是法治原则在制约与监督领域的重要体现。制约与监督主体应当尊崇宪法和法律,严格执行宪法和法律的规定,自觉维护宪法和法律的统一、尊严和权威,坚决杜绝打着监督与制约的名义行人情关系或个人私利之实。特别是有关国家机关在对国家监察权进行制约与监督的过程中,必须坚持法治原则,严格遵守法定程序,按照法律规定对国家监察权的行使进行制约与监督,以有效避免制约与监督的人为性、随意性和无效性,同时又要认识到“不作为也是不依法”,进而积极作为,依法办事,切实履行制约与监督职责。制约与监督主体不依法进行制约与监督,不仅破坏法治原则,损害法律统一、尊严和权威,而且严重影响国家监察权的正常运行,使其难以起到应有的制约监督效果,甚至会导致制约与监督主体受到法律的制裁。

三、对国家监察权的制约与监督的主体、方式和程序

明确了对国家监察权的制约与监督的概念、意义和基本遵循之后,我们需要研究由谁来对国家监察权的行使进行制约与监督,以及按照何种方式和程序进行制约与监督,即哪些主体(公民个人、单位或组织)如何对国家监察权进行制约和监督。经过梳理,我们认为对国家监察权的制约与监督包括执政党的监督,国家权力机关、司法机关的制约与监督,社会组织和社会舆论、公民个人的监督,以及以及国家监察机关自身的制约与监督等几种,并依主体的不同而需采取不同的方式和程序。

(一)执政党的监督

执政党对国家监察权的监督是国家监察体制改革沿着正确方向推进的重要保证,也是党对国家监察工作领导的重要组成部分,是保证国家监察权正确规范行使的重要措施。习近平同志曾深刻指出,办好中国的事情,关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持和完善党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定:“党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来,促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。”同时还明确了党内监督的任务,即确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一,重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题,保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用,保证全体党员发挥先锋模范作用,保证党的领导干部忠诚干净担当。党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。党内监督包括党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督和党员民主监督。国家监察机关是国家机器的重要组成部分,其党员身份的工作人员,尤其是党员领导干部当然要接受党的监督,党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员。执政党对国家监察权的监督主要体现在政治领导和纪律检查两个方面,具体包括巡视、党内谈话、干部考察考核、述职述廉、领导干部个人有关事项报告、执纪审查等。当然,党对国家监察工作的领导并不意味着党对监察工作可以随意干涉,特别是在全面推进依法治国的时代背景下,党对国家监察工作的领导、监督,更要依法进行,切实符合宪法和法律的规定和精神。

党领导下的政治协商会议也对国家监察权起着监督作用,政协委员和各民主党派、无党派人士可以在法律规定的范围内对国家监察机关的工作提出意见、批评和建议,以监督国家监察权的依法行使。

(二)国家权力机关的制约与监督

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国宪法明确规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。必须明确的是,人民代表大会是国家权力机关,统一行使国家权力,在这个前提下,再划分国家的行政权、审判权、检察权等权力。这样,既能使我们国家的行政机关、审判机关、检察机关不脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动,又能使各个国家机关在法律规定的各自职权范围内独立负责地进行工作,形成一个统一的整体。国家监察体制改革也必须遵守国家的根本政治制度,在人民代表大会制度的前提下进行,国家监察机关也应同国家行政机关、审判机关、检察机关一样,由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,向人民代表大会报告工作,接受人民代表大会的监督。因此,国家权力机关是对国家监察权进行制约与监督的主体,而且是十分重要的主体。

根据宪法的相关规定,国家权力机关对国家监察权的制约与监督可以采取以下方式进行:(1)各级人民代表大会在每年召开大会期间对同级国家监察委员会主任所作的工作报告进行审议并作出相关的决议。(2)各级人民代表大会常务委员会要求同级国家监察委员会就某个方面的问题提交专题报告,进行审议并提出整改意见。(3)同级人民代表大会常务委员会对国家监察机关执行相关法律的情况开展执法检查,进行审议并提出整改意见。(4)各级人民代表大会及其常务委员会通过选举或任免同级国家监察委员会主任、副主任、监察官的方式,对国家监察权的行使进行监督。(5)各级人大代表和人大常委会组成人员在人大或人大常委会开会期间,均可以依照法律规定的程序提出对国家监察机的质询案,行使监督权。

为保证国家权力机关对国家监察机关的制约与监督工作的有序开展,应当考虑对人大常委会的专门工作机构进行改革,即将目前的“内务与司法委员会”改为“内务司法与监察监督委员会”,并制定相应的工作规则。

(三)司法机关的制约与监督

我国的司法机关即人民检察院、人民法院和国家监察委员会具有同等的法律地位,均由人民代表大会产生,并对它负责,受它监督。在人民代表大会之下,这三个国家机关在惩治公职人员腐败和渎职方面又存在分工负责、互相制约的关系,即对于贪污贿赂、渎职犯罪案件,由监察委员会负责调查,人民检察院负责审查起诉,人民法院负责审判;对于审判人员、检察人员中发生的贪污贿赂、渎职等职务犯罪行为,监察委员会通过行使调查等权力进行制约,人民检察院、人民法院则分别通过对监察委员会调查终结的案件行使审查批准逮捕、审查起诉和审判等权力进行制约,以保证在预防和查处贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件的活动中准确有效地执行法律。

人民检察院作为国家法律监督机关,依法行使检察权,履行法律监督职能,维护司法公正和法制统一。国家监察体制改革,将检察机关职务犯罪侦查权整合到国家监察机关,但审查逮捕权、审查起诉权、调查监督权仍由检察机关行使,这三项权力均可以对国家监察权的行使形成制约。根据刑事诉讼法的规定,对于国家监察机关在调查过程中需要采取逮捕措施而提请批准逮捕被调查人的,检察机关应当严格按照逮捕的条件和程序进行审查并作出是否批准逮捕的决定。对于国家监察机关调查终结的案件,检察机关要进行全面审查,认为符合起诉条件的,应当向人民法院提起公诉;认为不构成犯罪或者不符合起诉条件,或者不适宜提起公诉的,应当依法决定不起诉;需要补充侦查的,可以自行补充侦查,也可以退回国家监察机关补充调查。同时,在国家监察体制改革的过程中,还应当参照刑事诉讼的做法,对于国家监察机关及其工作人员的调查活动是否合法,赋予检察机关以监督权,具体包括:监督是否存在应当立案调查而不立案调查或者不应当立案调查而立案调查的情形;监督是否存在刑讯逼供等非法取证以及伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的情形;监督是否存在徇私舞弊、利用职务便利谋取非法利益的情形;监督是否存在贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孳息的情形,等等。检察机关发现国家监察机关及其工作人员在案件调查活动中有违法行为的,应当有权通知国家监察机关予以纠正;对于情节严重构成犯罪的,应当追究刑事责任。此外,检察机关可以基于法律监督权对国家监察权的行使进行监督,其方式还包括提出检察建议。目前,在监察体制改革试点地区,检察机关已经探索设立职务犯罪检察部门,专门与国家监察委员会进行办案衔接,负责对国家监察委员会办理的案件进行立案审查和监督,以实现刑事诉讼程序与监察调查程序的有机衔接。

人民法院作为审判机关,依法行使审判权,通过审判活动对其他国家机关及其工作人员行使公权力的行为进行制约与监督。从性质上看,人民法院对国家监察权的制约主要是一种实体性的制约,表现为可以以判决、裁定的方式否定或部分否定国家监察机关的调查结论(即起诉意见),如对案件作出无罪判决、改变其起诉意见认定的事实或罪名,以及排除非法证据等,从而对国家监察机关职务犯罪调查权的行使予以制约和监督。随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革的深入推进,人民法院要求调查人员出庭作证的情况逐渐增多,这在客观上也是对国家监察权行使的制约和监督。此外,人民法院也可以通过制发司法建议的形式对国家监察权的行使进行制约与监督。

(四)社会组织和社会舆论的监督

社会组织对国家监察权的监督,是指各类社会组织(包括群众团体、企事业单位、行业协会、中介组织等)对国家监察机关及其工作人员遵守国家法纪情况所进行的监督。由于国家监察机关以行使公权力的公职人员为监察对象,因此其与社会组织一般不具有直接的利害关系,但在其查处公职人员贪污贿赂和渎职案件的过程中,往往需要向有关的社会组织了解案情、调查取证或要求其给予协助,从而可能发生恐吓威逼、吃拿卡要、违法取证等违法违纪行为。对此,有关的社会组织均有权向违法违纪的监察人员所在的国家监察机关或上级国家监察机关提出控告、检举或诉诸舆论。国家监察机关及其工作人员应当正确对待、自觉接受社会组织的监督,保障其依法享有的各项监督权利。

社会舆论对国家监察权的监督,主要是指各类报纸、刊物、广播、电视、网络等媒体以及自媒体对国家监察机关及其工作人员的违法违纪行为、不正当行为所进行的监督。社会舆论对国家监察权的监督,可以将国家监察机关及其工作人员置于社会公众的监督之下,促使其依法审慎地行使权力;可以将国家监察权行使的过程与结果公之于众,从而保障广大民众的知情权、参与权、表达权、监督权的充分行使;而且,有利于国家监察机关排除各种干扰,保障国家监察权的正确行使。国家监察机关及其工作人员应当自觉接受社会舆论监督,对于媒体的报道和评论持宽容、克制的态度。当然,新闻媒体及自媒体监督国家监察权的行使,也应当坚持合法、客观、理性的原则,尊重国家监察机关依法独立行使国家监察权,与国家监察机关良性互动,而不能发生明显的失范行为,更不能成为恶意炒作或谋取私利的工具。

社会组织和社会舆论监督是一种最广泛的制约监督形式,是一种自下而上的监督,本质上是社会成员对于政治体系的一种利益表达以及对公共利益的一种维护方式,是权力制约机制中不可或缺的重要组成部分,是我国反腐倡廉、防止权力滥用的可靠保证,对国家监察权有着重要的监督作用。但其也有其局限性,即该监督不具有强制力,容易发生随意性,尤其是难以使监督及时进入具体的监察过程,监督的效力缺乏刚性的制度保障,监督的效果滞后等。为此,应当加快相关法律(如《新闻法》)的立法步伐,以保障社会组织和社会舆论监督的成效。

(五)公民个人的监督

公民对国家监察权的监督,是公民参与国家事务管理的表现。公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举,是宪法赋予公民的监督权利。我国宪法明确规定公民有权对任何国家机关和工作人员提出批评和建议,对国家机关及其工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或检举的权利,及取得损害赔偿的权利等。在我国,公民监督的渠道是畅通的。各级政府设有专门的信访机构,受理公民提出的检举控告和意见建议,各级党的纪律检查机关、检察机关、监察机关和审计机关等都建立了举报制度,开通了举报电话,设立了举报网站,受理公民的检举和控告。对受理的举报线索,相关部门依法依纪进行调查或转送有关部门处理。在鼓励公民举报违法违纪行为的同时,国家重视保障举报人的合法权益,相关法律和党内法规都对保护举报人作了明确规定,对举报人的有关情况予以保密,严禁泄露举报人身份或者将举报材料、举报人情况透露给被举报单位、被举报人,对打击报复举报人的行为进行惩处。相应地,国家监察机关也应当采取上述行之有效的措施,以充分调动人民群众有序参与、监督国家监察工作的积极性,进而促进国家监察权的正确行使。

公民对国家监察权的监督,尤为重要的是当事人(即被调查人)的监督。让当事人感受到公平正义,应当是国家监察工作的价值追求之一。国家监察权能否正确规范行使,与当事人有密切关系,他们因参与其中,比普通群众有更深的体会,也较普通民众更有发言权。为让人民群众在每一个监察案件中都能感受到公平正义,监察工作必须做到程序公正、规范、有序,特别是要让当事人感受到其诉讼权利、合法权益受到保障,案件处理公道无私、文明规范、及时高效。国家监察机关及其工作人员应当尊重和保障当事人的监督权利,有效落实权利义务告知制度,畅通当事人权利救济渠道,防止国家监察权被滥用和发生腐败现象。

值得一提的是,我国已经在职务犯罪侦查领域建立和实施了人民监督员制度,其创制初衷就是“监督者更要受到监督”。该制度从2003年8月启动试点至今,经过先期探索、扩大试点、逐步推进、全面铺开、改革完善的一系列过程,取得了较为显著的成效,有力地促进了检察机关职务犯罪侦查工作的科学化和规范化。笔者认为,在国家监察体制改革过程中,可以考虑引进人民监督员制度并作适当的调整和改进,以增强对国家监察权的外部监督。

(六)国家监察机关自身的制约与监督

国家监察机关行使国家监察权,应当牢牢树立监督者要接受监督和加强自身监督的意识,同时把加强自身监督作为一项重要的制度安排予以贯彻落实,切实解决“灯下黑”问题。党的十八大之后,中纪委专门设立了对纪委工作人员实施监督的内设机构——纪检监察干部监督室,以解决自我监督领域机构设置空白的问题。这一做法类似于香港廉政公署设置“L”小组。“L”小组是香港廉政公署自成立以来即设置的内部调查及监察单位,由一名首席调查主任率领,共有三个小组,每个小组约有四至五人,专责调查所有涉及廉署人员的投诉,包括涉贪等刑事或违反诚信等非刑事行为。数十年来,“L”小组发挥手术刀的作用,及时精确地剔除廉署内部的“癌细胞”,防止廉署“病变”。除设置专门实施监督的内设机构外,国家监察机关内部的案件管理部门、控告申诉部门、督查部门、案件评查部门与案件办理部门也能够形成内部制约与监督机制。

全国人民代表大会常务委员会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》明确规定,监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。据此,就国家监察机关的纵向关系而言,国家监察机关还要接受上一级国家监察机关的领导、监督和评议考核。

需要指出的是,从落实尊重和保障人权的宪法原则以及加强自身的制约与监督出发,国家监察机关应当借鉴刑事诉讼的成功经验,建立讯问被调查人全程同步录音、录像制度,以保障讯问行为的合法性和防止刑讯逼供的发生。

四、与对国家监察权的制约与监督有关的几个问题

(一)大力推进监察信息公开

“没有公开则无所谓正义”。没有信息公开,人民群众对国家监察工作就无从知晓、无从监督,更无从理解和认同。国家监察机关应当努力推进监察信息公开,切实尊重和维护人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,以让人民群众看得见、听得懂、感受得到的方式保障国家监察权的公正规范行使。大力推进监察信息公开是让国家监察权在阳光下运行,打造“阳光监察”、防止国家监察权腐化蜕变的客观需要,也是依法治国的应然要求。要大力推进监察信息公开,应当着重做好以下几项工作:

第一,国家监察机关及其工作人员要树立和增强信息公开的意识,切实提高对监察信息公开重要性的认识,高度重视监察工作的公开透明。最高国家监察机关和上级国家监察机关应当加强对下级国家监察机关监察信息公开工作的指导,并定期进行督促、检查和考核,使监察信息公开工作形成长效机制。

第二,国家监察机关要落实对当事人公开的各项规定。对涉及当事人权益的事项,要依法及时告知当事人。国家监察机关作出决定的,应当及时将决定的内容、事实和法律依据告知当事人。要实行主动公开和依申请公开相结合的原则,哪些监察信息应当公开,哪些可以适度公开,哪些不可以公开,以及哪些属于主动公开,哪些属于依申请公开,需要深入细致地进行研究并从制度规范层面予以明确。

第三,国家监察机关要制定监察信息公开的规范性文件,形成科学合理的监察信息公开的制度安排。对此,可以借鉴《政府信息公开条例》、《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》、《最高人民法院关于司法公开的六项规定》以及国外先进经验,适时制定和颁布《关于监察信息公开的若干规定》,为监察信息公开工作提供法律依据。

第四,国家监察机关要建立新闻发言人制度和互联网信息公开平台。建立新闻发言人制度,旨在定期或不定期向新闻界通报监察工作开展情况。最高人民法院已建立多个审判信息公开平台——中国裁判文书网、中国审判流程信息公开网、人民法院公告网、中国执行信息公开网、全国法院被执行人信息查询网、诉讼服务网等,最高人民检察院也已建立统一的案件信息公开平台——人民检察院案件信息公开网,由此司法信息公开已经迈出了坚实的步伐,处在良性发展阶段。国家监察机关亦有必要设立统一的监察信息公开平台,在互联网上统一公开有关监察信息,以增强监察工作的透明度。

(二)保障检察权审判权的依法独立行使

我国宪法第126条、第131条规定,人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。据此,人民法院、人民检察院有权独立自主地行使审判权、检察权,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉,否则人民法院、人民检察院有权进行抵制,甚至采取措施予以排除。但同时,人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权,又必须严格遵守宪法和法律的各项规定,切实做到依法办案。推进国家监察体制改革,成立监察委员会,将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会,监察委员会行使职务犯罪调查权,但依然应当保障检察权、审判权的依法独立行使。从目前试点的架构上看,国家监察机关权能丰富,毫无疑问是一个反腐败的强力机构,但必须指出的是,国家监察机关及其工作人员应当尊重和保障检察权、审判权的依法独立行使,不得以任何理由或任何方式违反法律规定干扰司法活动的正常进行。也正是因为国家监察机关责任重大、权能丰富,就越要保障检察权、审判权的依法独立行使,只有这样,才能实现权力的分工负责和互相制约,防止权力被滥用和发生腐败。

保障检察机关依法独立行使检察权,一方面检察机关应当坚持依法独立行使职权不动摇,另一方面国家监察机关应当尊重和维护检察机关依法享有的各项职权。例如,国家监察机关在调查过程中,需要采取逮捕措施而提请批准逮捕被调查人的,检察机关应当严格按照逮捕的法定条件和程序进行审查并作出是否逮捕的决定,而不能因为是国家监察机关办理的案件就降低逮捕条件或超越逮捕程序,国家监察机关也不能干涉、强令检察机关批准逮捕。又如,检察机关对于国家监察机关侦查终结的案件要进行全面审查,认为符合起诉条件的,应当向人民法院提起公诉;认为不构成犯罪或者不具备起诉条件,或者不适宜提起公诉的,应当依法决定不起诉。这就是说,检察机关依法独立行使审查起诉权,对国家监察机关调查终结移送审查起诉的案件要进行严格审查,不是说只要国家监察机关移送审查起诉的案件都要提起公诉,对未达到法定起诉条件的案件,检察机关应当依法作出不起诉决定。对此,国家监察机关也不得干涉,强令检察机关提起公诉。

保障人民法院依法独立行使审判权,就是要按照以审判为中心的刑事诉讼制度改革的要求,确保国家监察机关调查、检察机关审查起诉的案件事实、证据经得起法律的检验。无论是国家监察机关、检察机关还是审判机关,均应全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,切实落实证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。要以庭审为中心,突出庭审在整个刑事诉讼中的地位和作用,司法机关和所有诉讼参与人的诉讼活动都要围绕庭审来进行,让事实证据调查在法庭、定罪量刑控辩在法庭、裁判结果形成在法庭,有效发挥庭审的实质作用,防止庭审的形式化、虚置化。要以证据为核心,实现审判环节对案件事实认定和证据采信的最终决定权。国家监察机关要尊重、敬畏法庭审判,其办案活动要经得起法庭的检验,依法收集、固定、保存证据,切实做到依法办案,而绝不能干涉法庭审判,向法庭、法院施加压力,否则人民法院有权予以抵制、排除。

中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》将监察委员会与党的纪律检查机关的关系确定为:“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。”据此,两者是完全融为一体的“一个机构,两块牌子”还是“两个机构,合署办公”?从理论上讲,党的纪律检查委员会与监察委员会的职责应有所分工,党的纪律检查委员会主要是对党员实施纪律监督,可以称之为“执纪监督”,而监察委员会主要是对国家公职人员实施法律监察,可以称之为“执法监察”。从建立集中统一、权威高效的监察体系的角度上讲,党的纪律检查委员会与监察委员会不加区别、不分彼此可能更好,就如同党的中央军事委员会和国家中央军事委员会的关系一样,便于政令统一、集中指挥。但加强监察委员会自身的制约监督和保障检察权审判权依法独立行使的角度来看,监察委员会主任不宜由同级党的纪律检查委员会书记兼任:一是监察委员会主任、党的纪律检查委员会书记两个岗位分设,由监察委员会主任兼任党的纪律检查委员会副书记,可以起到互相监督与制约的作用,有利于防止权力专断滥用和腐败现象的发生;二是各级党的纪律检查委员会书记通常由同级党委常委或副书记担任,如由其再兼任监察委员会主任,则其在党内的地位明显高于同级人民法院院长和人民检察院检察长,由此将很可能使得监察委员会在与人民检察院、人民法院的工作关系中处于强势地位,从而对检察权审判权的依法独立行使产生不良影响。因此,目前在试点地区采取的由党的纪律检查委员会书记兼任监察委员会主任的做法不宜今后在全国范围内予以推广。

(三)保障律师在国家监察机关调查活动中依法执业的权利

监察对象(被调查人)委托的律师是监督国家监察权正确行使的重要力量,国家监察机关及其工作人员应当自觉接受律师的监督,增强保障律师依法执业的意识,对于侵犯律师合法权益的行为,要依法予以纠正和惩处。

国家监察机关履行监督、调查、处置职责,在调查活动中可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。笔者认为,国家监察机关行使的职务犯罪调查权,实质上就是职务犯罪侦查权,应当比照检察机关行使职务犯罪侦查权的模式,依法保障律师的介入权。在国家监察机关成立之前,职务犯罪侦查权是由检察机关行使的,刑事诉讼法赋予了律师以介入权即律师可以接受犯罪嫌疑人的委托担任其辩护人,成立国家监察机关后,由国家监察机关行使职务犯罪调查权,理应同样赋予律师介入权。这是人权保障的客观要求,也是法律面前人人平等原则的重要体现。具体来说,在公安机关侦查的案件中犯罪嫌疑人有权委托律师担任其辩护人,在国家监察机关调查(等同于侦查)的案件中被调查人亦应有权委托律师担任其辩护人,只有这样,被调查人的合法权益才能得到有力维护,我国公民的平等权利才能受到同等对待。《香港廉政公署(被扣留者的处理)令》第4条亦明确规定了廉政公署调查过程中的律师参与权。为此,将要制定的《国家监察法》应当参照刑事诉讼法的相关条款,明确规定:被调查人自被监察委员会第一次讯问或者采取留置措施之日起,有权委托辩护人;在调查期间,被调查人只能委托律师作为辩护人。监察委员会在第一次讯问被调查人或者对被调查人采取留置措施的时候,应当告知被调查人有权委托辩护人。被调查人在留置期间要求委托辩护人的,监察委员会应当及时转达其要求。

律师在介入国家监察机关的调查活动中,应当享有与被调查人进行会见和通信、申请调查取证和自行调查取证、提出申诉和控告以及提出意见的权利。律师的这些权利,是我国刑事诉讼长期实践经验的肯定,也是在公安机关侦查阶段维护犯罪嫌疑人合法权益的有效措施,理应在将要制定的《国家监察法》中作出明确规定,并在国家监察机关的调查活动中得到充分保障。


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