学术研究

引言

自我国行政诉讼制度诞生以来，相对人不知告、不愿告、不敢告的情况一直伴随而生。然而，近年来却出现了当事人滥用诉权的另一种极端现象。司法实践中，“滥用诉权”是被告方、第三人和被上诉人常用的抗辩理由之一，亦不乏法院认定当事人滥用诉权的案例。[①]随着新《行政诉讼法》的实施和立案登记制的实行，行政诉讼案件数量增加，滥用行政诉权的行为进一步引起了法院的重视。“新修改的行政诉讼法极大地方便了行政相对人依法行使诉权，但在一些地方也出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象。由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源。个别当事人长期缠诉闹访，扰乱庭审秩序，严重影响行政审判工作的正常开展。”[1]以《最高人民法院公报》刊登“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”[2]（以下简称陆红霞案）的判决为风向标，法院在对待“滥用”行政诉权的问题上由过去的消极态度转向积极应对和作为。此案引起了轩然大波，各界对其褒贬不一，普遍的担心是该案会引起滥用诉权的“滥用”，“滥用诉权浪费司法资源和政府资源，应该有所规制。但不要把规制变成限制、剥夺权利。”[3]

滥用诉权的行为在民事诉讼领域已是共识且受到立法规制，《民事诉讼法》第13条第一款规定：“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”《民事诉讼法》虽然没有直接使用“滥用诉权”或类似提法，但上述规定可视为禁止诉讼权利滥用的直接根据。《行政诉讼法》既没有规定诚实信用原则，也没有针对滥用诉权的直接规制手段。行政诉讼除具有与民事诉讼共同的解决争议、救济权利的性质外，还兼具有监督行政之功效，因此行政诉讼中原告提起诉讼既是对个体权利的救济手段，也是对行政权的一场监督。基于这种差异，有必要讨论行政诉讼中“滥用诉权”是否成立以及如何规制。“滥用”诉权的主体与享有诉权的主体相对应，所有的诉讼参与人包括法院、当事人、代理人和其他诉讼参与人都可能存在滥用诉权的行为，这其中比较普遍的是当事人滥用诉权的现象，本文所研究的滥用行政诉权限于狭义的当事人即原告和被告。

综合学界目前的研究，对于行政诉讼中的滥诉行为及其规制有三种态度：第一种认为对滥诉的担心是不必要的，“这是一种把相对人往坏处想的思维。须知，绝大多数人是不会为起诉而起诉的，即使有，也是极个别现象。不能因为极个别现象而扼杀了可以给大多数人带来益处的制度，不应阻止立案登记制度发展的趋势和潮流。即便真有恶意诉讼情况的出现，也可以在实践中不断解决。”[4]第二种认为虽然存在滥诉行为，但对其应持宽容态度，“所谓滥诉问题毕竟属于主旋律中的一丝不和谐音”。[5]p93这种观点也是学界的主流态度，“行政法学者对于界定与防止滥用行政诉权呈现出较为谨慎保守的学理趋势。”[6]多数学者持前两种态度，或者认为对于滥诉的担心是多余的，或者虽然承认有滥诉行为但主张不应对其进行规制。第三种态度则截然相反，承认滥用诉权行为的存在并主张对其进行规制，“严格起诉审查。对主观上诉权滥用意图较明显，客观上又有不当言行和对立情绪，且缺乏合理诉讼理由，又不理会法院的释明和建议，对诉讼请求不加明确解释和说明等，立案时需慎重审查和对待。应根据《行政诉讼法》和相关司法解释对不符合受理条件的，依法裁定不予受理或驳回起诉。”[7]通过对实践的观察，笔者认为滥用行政诉权的行为确实存在且违反法律的规定，应对其进行系统研究和立法规制。

一、滥用行政诉权的构成要件

虽然滥用行政诉权的案件在实践中屡见不鲜，亦有法院认定当事人滥用诉权的先例，但如何判定滥用诉权却不明确。陆红霞案中，法院从当事人的利害关系、行为目的、特征等三个方面来阐述陆某存在滥诉行为，“原告陆红霞的起诉明显缺乏诉的利益；原告的起诉不具有正当性；原告起诉违背诚信原则。”[2]但该案并没有明确给出如何判断滥诉行为的基本要素。从构成要件的角度来分析，笔者认为滥用行政诉权的行为应符合如下要件：

（一）行为人是行政诉讼的当事人

滥用行政诉权的主体是当事人。从已有司法案例观察，滥用行政诉权的主体以行政相对人尤其是公民居多。这一现象背后的原因是多方面的。首先，公民的自我保护能力比法人、其他组织弱。公民个人由于精力、财力、专业知识等方面的限制，相比于法人和其他组织处于单枪匹马的状态，面对行政法律关系中优势一方的行政主体，纠纷中公民更希望借助第三方来解决争议。其次，公民的法律专业知识可能比法人和其他组织弱。我国行政诉讼不实行律师强制代理的制度，大量的行政诉讼案件当事人自己出庭应诉。行政诉讼在受案范围、审查强度等方面的专业性问题即使具有一般法律知识的公民亦不容易理解，在一些案件中当事人往往只从自己的角度出发解读案件，片面地认为法院偏袒行政机关，进而导致上诉、反复申诉甚至重复诉讼。再次，公民更容易扮演行政执法监督人的角色。行政诉讼既是解决争议、救济权利的诉讼活动，也是监督行政行为的过程。法人和其他组织的日常行为具有明确的目标，诉讼活动的针对性更强，公民个人诉讼行为的目的具有多元性和个性化的特点。此外，行政案件诉讼费用较低也给公民滥诉带来了便利，“部分原告在明知自己提起的诉讼没有依据或明显超过起诉期限的情况下，任意提起行政诉讼，以达到拖延时间等目的。”[8]陆红霞案件中，法院在判断原告是否存在“滥用”诉权的客观行为时，扩大了主体范围，包括原告陆红霞及其父陆富国、伯母张兰，“家庭成员分别提出相同或类似申请”，“陆红霞三人先后提起至少94次政府信息公开申请”。[2]法院在本案中的做法有滥用审判权之嫌，“陆红霞与其父、伯母各自享有独立的信息公开申请权与诉讼权利，如此扩大主体范围缺乏合理说明。更重要的是，这一范围的放缩使法院的事实认定呈现不受控制的状态，在本案中可以是近亲属，在其它案件中会否扩大至同村村民？”[6]

（二）行为人主观上存在过错

当事人滥用行政诉权在主观方面是出于故意，所谓故意是指行为人明知自己的行为会妨害行政诉讼的正常进行，而有意去作为或者不作为。“所有的诉讼制度都具有一个共同点，那就是，它们使法律保护需要依赖于以下两个方面：原告确实需要法律帮助实现其权利；而且法律保护需要未被滥用。”“如果原告在根本上并不是要实现他自身的权利，而是为了给对方当事人或者第三人造成损害（禁止刁难），或者，如果他宣称，他无论如何都不会遵守行政法院的判决，那么，就会缺乏法律保护需要。”[9]p386-387“诉讼权利滥用与权利保护之必要性是密切相关的。诉讼权利被滥用，意味着权利保护必要性的欠缺。”[10]陆红霞案中法院认为原告“盲目、重复、琐碎的起诉”是出于“骚扰、泄愤”的目的。在滥诉的情况下，原告起诉的直接目的可能背离了个案中维护自己合法权益的初衷，其追求的最终目的因个案而不同：“第一，因对征地拆迁补偿安置不服，故意反复申请信息公开，形成连环诉讼。第二，有的以申请信息公开为手段谋取不正当利益或宣泄个人情绪；第三，有的意图通过政府信息公开解决历史遗留问题；第四，有的名为公共利益实则自我炒作；第五，有的名为申请政府信息公开实则咨询、信访；第六，有的明显存在滥用申请权和恶意诉讼倾向；第七，极少数当事人不遵守诉讼纪律，甚至把庭审当舞台。”[11]

认定滥用诉权应区分当事人诉讼能力不足与主观过错的问题。所谓诉讼能力不足，是指当事人由于法律知识的欠缺导致诉讼不能按照其预想的方向进行，不能依法维护自己的合法权益。当事人诉讼能力不足的情况下，法院有释明的权力和义务，应引导当事人依法进行诉讼。当事人不听从法院的引导而败诉，经过修正后再次提起诉讼的，虽然形式上也具有多次诉讼的特征，但行为人不具有滥用诉权的主观故意，其目的仍然是为了保护自己的合法权益，因此不构成滥诉。

（三）行为人客观上实施了滥用诉权的行为

当事人滥用行政诉权在客观上的表现通常为多次实施同类行为，包括多次提起同类诉讼、多次申请回避、针对同一问题反复提起诉讼等，或者启动相应诉讼程序后在不同的环节都消极应对。“多次”是一个不确定的法律概念，需要结合具体案件和其他要件综合判断。“按照英国判例，毫无根据的、折磨人的诉讼与滥用诉讼程序具有同样的意义。所谓毫无根据的诉讼，是指当事人为了与法院开玩笑而进行的诉讼，它浪费法院的时间。所谓折磨人的诉讼，是指由于案件无从进行争辩，单是为了使人为难而提出不可能胜诉的请求或防御方法的诉讼。美国多数州承袭英国法的做法，诉讼的理由不充分或者是繁琐累赘的、无关紧要的、不恰当的，或者诉讼出于诽谤性的目的，就构成滥用诉权，……原告以连续性的不成功的诉讼来折磨被告，以达到非法和非理目的，就属于滥用诉权。”[12]在我国的司法实践中，“多次、反复”的标准在具体案件中的表现不一，“如北京某地区绿化隔离带腾退，几十位已经签订腾退补偿协议的村民，为了获得更高的补偿，近几年分别以当地区政府和相关职能部门为被告，提起600余起政府信息公开案件。据不完全统计，许某共向某市中级法院提起163件行政诉讼案件，其中98件是政府信息公开案件。如宋某因报刊亭问题与街道、税务及城管部门发生纠纷，近三年来在某市各级法院提起政府信息公开案件近300起。如申请人郑某多年来因私房落实政策问题不断到相关政府部门信访，2008年至今，仅某区法院就审理其提起的政府信息公开案件146件。”[11]陆红霞案件中，法院采用的标准是“反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求”，法院认为原告“所提起的数十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼”。[2]

当事人依法行使撤诉权不应视为滥用诉权。我国《行政诉讼法》虽然没有明确规定处分原则，但行政诉讼适用处分原则是并无争议的。“行政诉讼……就具体事件是否请求法律救济以及请求之范围如何，应取决于利害关系人之主观意愿，此称之为处分主义。”[13]P89撤诉实际上是提起诉讼者处分自己诉讼权利的行为。当事人起诉一般是经过深思熟虑的，一旦起诉就意味着对司法资源的利用，之后又出尔反尔申请撤诉，是否构成滥用诉权呢？首先，撤诉是当事人的法定权利，撤诉是法律赋予当事人一次反悔的余地或重新选择的机会。其次，当事人申请撤诉可能出于多种原因，有的当事人起诉后，确实认识到自己的诉求无理，因此申请撤诉；诉讼双方当事人在诉讼中可能达成和解，一方当事人申请撤诉；当然也可能是原告受到被告的威胁或被告无原则地妥协而原告达到目的申请撤诉。当事人撤诉后再起诉的，会造成行政机关疲于应诉的局面，因此，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第36条规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。”这一条即是“针对当事人随意撤诉并反复提起诉讼的滥用诉权行为的限制。”[14]

（四）滥用诉权的行为妨碍了正常的诉讼秩序并给他人造成诉讼负担

滥用行政诉权的行为客观上破坏了正常的诉讼秩序，其结果是浪费司法资源、给他人造成不必要的诉讼负担。从法院的角度来说，滥诉行为增加了行政审判的工作量和审判人员的工作负担，浪费司法资源。陆红霞案件中，法院认为“原告的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。”[2]从当事人方面看，滥用诉权的行为增加了对方当事人的诉讼负担，对方当事人为了应诉需支付时间成本、金钱成本等。有学者认为对行政诉讼滥用诉权的界定亦采用“两要件说”，即“主观上的故意、实施了滥用诉权行为，损害结果与因果关系并非滥用诉权的构成要件。”[6]笔者认为，讨论滥用诉权行为的终极目的在于对其进行法律规制，诚实信用原则首先作为一种道德约束，对行为人提出了较高的要求。法律在强调行为人遵守诚信的同时，也在一定程度上容忍当事人的不诚信行为，只有当这种不诚信行为严重到一定程度时才予以惩戒。例如当事人的陈述，是行政诉讼中法定的证据种类之一，众所周知，当事人的陈述可能带有一定的片面性和虚假性。扩大、歪曲事实或虚假陈述也是违背诚信原则的行为，对于这种行为法律在一定限度内允许其存在，不利后果是法院对当事人的陈述不予采信。法律后果是将一般的、轻微的滥诉行为和应予惩戒的滥诉行为予以区分的重要标准。“丁念文系列案”（以下简称丁念文案）中，法院亦采用了结果标准作为判定滥诉的要件之一，法院认为“司法资源是有限的，公平地分配司法资源就是分配正义，如果少数社会成员一味占用司法资源，进行毫无意义的诉讼，使得相关法院一再启动一审、二审和再审审查程序，行政机关一直参与诉讼，必将影响其他人正当的司法救济，既不公平，也造成社会资源无谓的浪费。”[②]

二、滥用行政诉权之实践样态

根据不同的标准可以对行政诉讼中的滥用诉权作出不同的分类，根据诉讼阶段的不同，可以分为一审程序中的滥用诉权、二审程序中的滥用诉权和再审程序中的滥用诉权；根据当事人享有的诉权不同，可以分为滥用起诉权、滥用上诉权、滥用申诉权、滥用申请回避和先予执行权等；根据当事人的行为方式不同，可以分为积极型滥用诉权和消极型滥用诉权。研究滥用诉权现象并对其进行分类的目的是进行有效的法律规制，前述各种分类虽具有一定的意义但却难以完成这一使命。民事诉讼法学的研究成果认为，“程序滥用包括两种类型：一种是滥用诉讼（abuse of litigation），一种是对具体程序的滥用（abuse of specific procedural devices）。”[15]行政诉讼中的滥用诉权亦可以分为滥用诉讼和对具体程序的滥用，滥用诉讼主要是指滥用起诉权。

（一）滥用起诉权

滥用起诉权可以称之为狭义的滥用诉权，“一般是指滥用所获取的司法救济之权。按照大陆法系国家‘无利益即无诉权’的法律理念，行使诉权的前提是原告对司法救济确有需要，即具备诉的利益。如果没有诉的利益，诉讼对于原告的权利将无任何实际意义，只是导致相对人利益的损害和司法资源的白白浪费。”[15]滥用起诉权针对的是原告享有的诉权，目前司法实践中出现的滥用起诉权案件主要表现为：

1. 同时申请多种行政救济途径。“行政救济是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称。”[16]P9我国的行政救济途径以行政复议和行政诉讼为主，在两者的关系上，采取“当事人选择为主、法定前置复议为辅”的立法模式，但无论如何当事人不能同时申请两种救济途径。在陕西重型机器厂案中，法院认为“原告已经就市政府的不予受理复议申请决定向西安市中级人民法院提起行政诉讼，又于当日向法院起诉本案，既不符合法律规定，又滥用诉权。”[③]司法解释对于当事人同时申请行政复议和行政诉讼应如何处理作出了明确规定，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第34条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”笔者认为，并非所有的情况下当事人同时申请多种行政救济都属于滥用起诉权，判断其是否滥用起诉权，应结合主客观要件及行为的后果综合判定。行政诉讼的规定具有一定的专业性，不能要求所有的相对人都掌握和正确地行使自己的权利，有些情况下当事人同时申请多种行政救济，是担心遗漏了救济途径，或者希望有一个救济机关能支持自己的请求，其目的依然是为了保护自己的合法权益，不符合滥用诉权的主观要件。

2.针对不可诉的同类行为反复起诉。行政诉讼具有一定的受案范围，当事人起诉后行政行为的可诉性问题已经法院生效裁判所确认，但当事人仍在后续案件中针对同类行为反复诉讼，即属于滥用诉权的重复性诉讼。在“林红、谭震系列案”中，部分案件的起因是原告针对被告的法定代表人没有出庭应诉的行为申请复议，对复议机关不予受理的行为不服提起诉讼。[④]一审法院认为“广东省卫生和计划生育委员会在 (2015)穗中法行初字第94号行政诉讼案庭审中对相关人员出庭应诉的安排，属于诉讼活动，不属于可诉的行政行为。原告据此提出的行政复议申请，也不在行政复议受理范围之内。……原告提起的本次诉讼依法应予驳回。”[⑤]9]此类案件，当事人在明知行政行为不可诉、且案件经过复议和诉讼其争议问题已被生效判决所拘束的情况下，仍然针对同类问题反复、多次提起复议和诉讼，其目的已脱离了保护自身合法权益的初衷，而是给行政机关制造麻烦、给法院增加负担，故应认定为滥用起诉权。

3.针对已决案件重复起诉。当事人应遵守依法生效的裁判，如果当事人对裁判有异议，应通过法定的途径例如申诉、信访等渠道解决，而不能再对争议问题另行提起诉讼，否则将导致诉讼秩序的混乱。丁念文系列案是针对已决案件重复诉讼的典型，该类案件中丁念文多次针对鄂土资批（2006）60号即《湖北省国土资源厅关于孝昌县中顾投资有限公司汽车用电机项目建设用地的批复》、鄂土资批（2006）61号即《湖北省国土资源厅关于湖北维纳精编布业有限公司项目建设用地的批复》、鄂土资函（2001）453即《湖北省国土资源厅关于孝昌县国家粮食储备库用地的函》提起诉讼，湖北省孝感市中级人民法院（2010）孝行初字第4号行政判决书、湖北省高级人民法院（2010）鄂行终字第33号行政判决书，均对丁念文相关诉讼请求予以驳回。丁念文、李玉珍诉湖北省人民政府、湖北省国土资源厅、孝感市人民政府、孝昌县人民政府土地行政复议一案，其中有对60号批复、61号批复、453号函等行政行为请求确认违法的诉讼请求，武汉市中级人民法院一审判决驳回其全部诉讼请求，湖北省高级人民法院以（2015）鄂行终字第00056号判决予以维持。此外，丁念文、李玉珍、周冬梅因对省国土厅三个批复不服提起的相关诉讼：一是起诉孝感市人民政府及第三人孝昌县人民政府等行政复议一案，湖北省孝感市中级人民法院于2015年7月8日作出（2015）鄂孝感中立行初字第00002号行政裁定不予立案，湖北省高级人民法院以（2015）鄂行终字第00074号裁定予以维持。二是丁念文、李玉珍、周冬梅诉被告孝昌县人民政府及第三人孝感市人民政府等行政复议一案，湖北省孝感市中级人民法院于2015年7月8日作出（2015）鄂孝感中立行初字第00003号行政裁定不予立案，湖北省高级人民法院以（2015）鄂行终字第00075号裁定予以维持。三是丁念文对孝昌县城市总体规划等提起行政诉讼，湖北省高级人民法院2009年12月21日作出的（2009）鄂行终字第00050号裁定不予受理。[⑥]丁某等人针对生效判决所确定的问题，反复提起诉讼，违背了一事不再理原则和判决的既判力。上述系列案，法院在立案阶段发现诉讼标的为生效判决所拘束的，不应再立案，否则会造成司法资源的浪费。

4.针对同类行为纠缠诉讼。这类行为的起因多是因为原告的合法权益受到侵害，但在诉讼过程中，原告衍生出对被告机关的怨愤情绪，进而针对被告机关和其他类似行政机关的同类行为多次起诉。例如“许某在中国建设银行网点购买了保险产品，发生纠纷后，其以建设银行代理人长期未变更登记、超出核准登记范围擅自从事保险代理业务等为由，先后向银监会申请公开建设银行相关信息。后又多次申请与建设银行无关的工商银行、邮政储蓄银行等多个商业银行的金融许可证及换发记录、高级管理人员任职文件、代理保险业务的批件等诸多信息；向保监会申请公开其批准上述商业银行代理保险业务的相关信息；向国家工商行政管理总局申请公开上述商业银行的工商登记信息。据不完全统计，许某共向某市中级法院提起163件行政诉讼案件，其中98件是政府信息公开案件。”[11]此类行为具有一定的公益诉讼特征，也是这类行为获得“同情”和“支持”的重要理由。这类行为之所以构成滥诉，是因为原告明知自己与案件缺乏利害关系，在先前裁判已经确认其没有起诉资格的情况下，仍然针对同类行为再次起诉，保护自己合法权益的追求在此已十分微小甚至消失。我国行政诉讼的首要目标在于提供个案救济，个别当事人期冀通过诉讼手段以达到监督行政之整体效果，在司法资源有限的情况下，对于其他当事人利用行政诉讼获得救济将造成一定的阻碍。因此，在立法没有规定行政公益诉讼时，针对同一机关的不同行为和其他机关的类似行为纠缠诉讼亦构成滥用诉权。

（二）滥用具体的程序权利

作为诉讼主体的当事人，享有广泛的程序权利，包括申请回避、提供证据、进行辩论等。对具体程序的滥用存在于合理的诉讼之中，它可能发生在提起诉讼后的各个程序环节。“当事人寻机在每一诉讼程序的节点上恶意启动或者周旋。其特征突出表现为诉讼行为往往符合民事诉讼法规定的形式要件，但当事人却为对方制造障碍、甚至干扰法官审理案件、有时其本人未必获得实际利益。部分案件中，当事人在律师的引导下把诉讼权利用到极限，将程序中能够利用的诉讼权利一网打尽。”[17]行政诉讼中滥用具体程序权利的主要表现为：

1. 滥用申请回避权。当事人的回避申请权是保证公正审判的重要程序制度之一，但当事人申请回避应符合法定的条件，即认为“审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判”，[⑦]而不能针对任何案件随意主张审判人员的回避。“诉讼法授予当事人以及法院许多权能，但并不能保证这些权能本身都被按规定的目的行使，像滥用回避请求权以拖延诉讼就是滥用诉权的典型。”[18]P147根据不完全统计，从2013年4月至2015年12月31日，以林红、谭震为原告由广州市中级人民法院审理的案件共233件，在该系列案中，有一类为当事人申请审判人员回避的案件，“谭震诉广东省中医药局行政不作为”案即为其中之一。2015年6月24日原告在庭审中申请合议庭成员回避，理由是在庭审过程中，合议庭对原告提交的四份申请决定不予准许，原告认为违反相关法律规定。法院认为“申请人没有任何证据证明合议庭成员与本案当事人之间存在可能影响公正处理案件的利害关系或其他关系，而申请人所提出的上述理由均不属于审判人员应当回避的法定事由，应不予采纳。”[⑧]这类案件中，当事人申请回避的主要动机是对审判人员发泄怨气，而非真正认为其与案件的审理有利害关系。而且，当事人在多起案件中申请审判人员回避，故意拖延案件审理进程，已偏离了法律设置回避制度所追求的公正目标。

2.制造障碍拖延诉讼。行政诉讼进程的推进在法院的主导下需要当事人各方的参与和配合，其目的是为了查清案件事实、尽快解决争议。但在一些案件中，当事人抓住个别问题纠缠不放，或故意拖延诉讼进程，使法院和对方当事人疲于应付。在佘某诉广州市地方税务局、广州市地方税务局稽查局的案件中，庭审中佘某对行政机关提交的邮寄送达证据提出异议，并在庭后提交了书面意见，认为该份证据造假并要求重新质证。在法院已安排开庭日期并送达开庭传票后，佘某提出其早已买好车票准备回老家故申请改期。经法院允许并重新确定开庭日期，在开庭的前一天，佘某再次提出其计划外出旅行且已支付费用，请求延期开庭。[⑨]经事后查明，佘某的认为证据造假的主张与事实不符，其在第二次开庭传票送达后才计划外出旅行，目的就是为了拖延诉讼。虽然案件事实已查清，但法院和对方当事人已做好开庭的准备，既浪费了资源又拖延了诉讼进程。

3.怠于行使具体的程序权利。这是一种消极型对具体程序滥用的行为。当事人起诉或上诉的目的是为了维护自己的合法权益，诉讼中应积极行使自己的权利，协助法院查明案件事实。程序的启动即意味着对司法资源的利用和对方当事人对程序的参与。当事人启动诉讼后又怠于行使自己的权利，客观上造成了诉讼资源的浪费。“陈莉诉徐州市泉山区城市管理局案”是消极型滥用诉权的典型，城市管理局对具体程序滥用的行为体现在五个方面：在案件的一审期间未在法定期限内提交答辩状，也未提供行政处罚的证据和依据；城市管理局的委托代理人在一审庭审陈述时，已自认其行政行为理由不充足；城市管理局在一审被判决败诉后，虽然提起上诉，却怠于行使自己的诉讼权利，未向法院提交法定代表人身份证明书，也未委托诉讼代理人参加诉讼；在接到第一次开庭传票后，既未申请延期开庭也未提供任何材料且拒不到庭，后也未按要求提供有关不能到庭的正当理由的说明；第二次接到开庭传票后，仍然拒不到庭且不说明任何理由。[19]本案中，法院虽没有直接使用“滥用诉权”一词，但认定上诉人“不正当”地行使诉讼权利。当事人享有的具体程序权利可以放弃，不能因当事人放弃或怠于行使某一项程序权利而认定其滥用诉权，而应结合滥用诉权的构成要件综合衡量。

三、滥用行政诉权之违法性

有学者可能认为行政诉讼领域不存在所谓“滥用诉权”问题，这种看法对于充分保护当事人的诉权，实现权利救济之目标具有一定的积极意义。但是，这种观点在理论上过于极端，无视在实践中大量存在的滥用诉权现象，不利于维护诉讼秩序的良性发展。滥用诉权的行为既违反了行政诉讼的基本原则，亦不符合《行政诉讼法》的具体规定。

（一）违反诚实信用原则

作为公私法融合的结果之一，诚信原则在行政法中的地位和适用虽有争议，[20]但行政主体和相对人都应遵守诚信是毋庸置疑的。2012年《民事诉讼法》的修改将诚信原则法典化，第13条第1款规定：“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”“诚实信用原则，又称诚信原则，是指人民法院、当事人及其他诉讼参与人在进行诉讼和审判活动时，应当公正、诚实和善意。”[21]P61“这一原则不仅在对恶意诉讼、虚假诉讼作出制裁性处理上发挥作用，还可以对那些尚不足以适用强制措施的轻率诉讼、骚扰性诉讼等轻微程度背诺失信的诉讼行为的有效性进行判断和谴责，将程度不一的滥用民事诉讼权利的行为纳入打击和防范的范围。”[22]

《行政诉讼法》虽然没有规定诚实信用原则，但该法第101条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”该条的等应是“等外等”的意思，即《行政诉讼法》没有规定的，法院可以适用《民事诉讼法》的相关规定。因此，在行政诉讼中适用诚实信用原则并没有法律障碍。笔者认为，担心利用诚信原则提高诉之合法性门槛是多余的，“似乎令人担忧的还有，将诸如‘诚信’等原则从私法领域移用于行政诉讼法，并且将它们上升为诉之合法性的门槛。”[9]P389诚信原则的适用仅具有补充性的作用，应让位于法律对权利的规定，法院对于当事人违背诚信原则的判断应谨小慎微，不能动辄以违反诚信为由对当事人行使权利制作障碍。

（二）违背一事不再理原则

一事不再理是诉讼法的基本原理之一，“作为一种规范效果的一事不再理实际是基于两种基本规制的作用——确定判决的既判力和禁止重复诉讼（禁止二重诉讼）的制度规范。”[23]当事人先后或同时提起先诉和后诉，属于重复诉讼的问题；当事人针对已生效判决拘束的问题再次提起诉讼，属于既判力的问题。两种情况都违反了一事不再理原则，且可能构成滥用诉权。我国《行政诉讼法》及相关司法解释并没有直接规定既判力和禁止重复诉讼，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第247条第1款规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。”

陕西重型机器厂案即是重复诉讼的典型，表面上看，原告起诉针对的是不同的诉讼行为，前者是“市政府不予受理复议申请决定”，后者是“市人社局劳工通[2009]937号‘关于刁志学工伤认定决定通知书’”，但两案争议的起因相同，实质为同一个争议。禁止重复诉讼的根据是“违背诉讼经济原则或价值追求；重复诉讼有可能造成后诉与前诉的矛盾裁判，由此损害司法裁判的权威；重复诉讼加重被告的讼累。”[23]丁念文案系列案是典型的违反既判力原理的案件，所谓既判力是指“法院不得就已经裁判并已确定的实体争议事项再行审理和裁判，当事人也不得就已经裁判并已确定的实体争议事项再行起诉。这种效力是相对于当事人不得对该判决申明不服，具有终结诉讼程序的形式上的约束力（形式上的确定力）而言的，判决确定之后所具有的上述效力在理论上就称为‘实质上的确定力’，即‘既判力’”。[24]该系列案中，丁某等人针对同一纠纷和已决事项，多次、反复向法院提起诉讼，不仅违反了既判力原理，且已构成缠讼和滥用诉权。